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Los baldíos en Colombia – Parte 2

Fuente Imagen: (INCODER, 2012)
En mi artículo pasado –Los baldíos en Colombia – Parte 1-, luego de haber hecho una introducción al tema de los baldíos en Colombia y de haber realizado un breve recorrido histórico de cómo se ha manejado ese tema en el país, encontré que durante el siglo XIX y XX no hubo una política clara frente a la repartición y titulación de tierras baldías. Más aún, las leyes promulgadas durante este periodo parecieron favorecer la acumulación de tierras en manos de grandes terratenientes y contribuyeron en gran medida a suscitar grandes conflictos por la tierra entre éstos últimos y los colonos campesinos. En este artículo voy a exponer la Ley 160 de 1994 que corresponde a la legislación actual y vigente frente al tema de baldíos y voy analizar sus ventajas, defectos y el impacto que ésta ha tenido en el desarrollo del país
Al igual que nuestra Constitución Política, la prosa de la Ley 160 de 1994 es grandilocuente y pareciera corresponder más a un país escandinavo que a la idiosincrasia tropical colombiana. Los principios rectores son nobles, justos y loables y es difícil que cualquier colombiano, con un mínimo de consciencia social, los encuentre desafortunados. La Ley está inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. En ese sentido, la Ley define 9 objetivos dentro de los que se destacan promover y consolidar la Paz, reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos encaminados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad, elevar el nivel de vida de los campesinos, fomentar la adecuada explotación de tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas y regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos (Secretaría Senado, 1994).

Para cumplir con tan plausibles propósitos, la Ley materializa su deseo manifiesto de equidad y justicia social introduciendo el polémico concepto de las Unidades Agrícolas Familiares (UAF). La Unidad Agrícola Familiar (UAF) es una unidad de medida para la producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión no sólo garantiza el sustento básico a una familia sino que también produce excedentes que le ayudan a la formación de su patrimonio. Se calcula que una UAF explotada correctamente le puede producir a una familia campesina el equivalente a 3 salarios mínimos mensuales, es decir, alrededor de $1.800.000 pesos (El País, 2013). Dependiendo de las características propias del suelo de cada región, el tamaño de las UAF puede ir desde 2 hectáreas en Ubaté hasta 2.269 en el Caguán (El País, 2013).

Pero más allá de una unidad de medida, las UAF están pensadas como instrumento para llevar a cabo una política redistributiva de la tierra y evitar la acumulación de grandes extensiones de tierras baldías. El artículo 65 de la Ley 160 establece que la propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-. La Ley señala que los terrenos baldíos de la Nación tienen una destinación exclusiva para familias pobres (artículo 67, parágrafo 2) y para lograr la adjudicación, tanto para personas naturales como jurídicas, se deben cumplir con ciertas condiciones: (1) el terreno que se adjudica no puede ser mayor a una UAF; (2) se debe demostrar la explotación de más de dos terceras partes del predio y esta se debe hacer con la aptitud especifica señalada en la Ley; (3) tiene que haber sido ocupado por más de 5 años; (4) el adjudicatario no puede contar con un patrimonio neto superior a 1.000 salarios mínimos mensuales legales; y (5) no se pueden titular predios baldíos a personas naturales o jurídicas que ya sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional (Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria). Luego de recibir la adjudicación de las tierras baldías, el campesino puede venderlas so pena de no poder obtener una nueva adjudicación por un periodo de 15 años. Sin embargo, la Ley también señala que en ningún caso, un titular podrá ejercer dominio, posesión o tenencia de más de una UAF (artículo 40, numeral 5), con el fin de restringir la acumulación de tierras baldías y tampoco se podrá fraccionar el terreno en un tamaño inferior al fijado por la UAF (artículo 44). Finalmente, la Ley dota al Estado de la facultad de enajenar y recuperar las tierras baldías cuando se compruebe la violación sobre las normas de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales y por el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación.

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Fuente: (Ola Política)
Como se puede observar, la Ley 160 de 1994 es una ley audaz que defiende el derecho a la propiedad de los campesinos y que, promulgada años atrás, nos hubiera ahorrado infinitud de conflictos. Sin embargo, se debe reconocer que las prohibiciones de la Ley chocan de frente con los intereses de grandes inversionistas que se han servido de artimañas jurídicas para apropiarse indebidamente de grandes extensiones de tierras baldías aprovechando la debilidad de los organismos de control. Se calcula que en la última década, el país ha entregado 2.445.000 hectáreas de baldíos a 85.219 personas y aproximadamente la tercera parte de estas asignaciones (alrededor de 800.000 hectáreas) fueron adjudicadas de forma irregular y están siendo objeto de investigación (Semana, 2013). También se estima que el 70% de los predios adjudicados ya no están en manos de los campesinos (El Tiempo, 2015). De ahí que el Superintendente de Notariado y Registro, Jorge Enrique Vélez, asegure que “no me queda duda de que este es el fraude agrario más grande del país” (Semana, 2012).

Aunque, sin lugar a dudas,  la Ley es bien intencionada, hay ciertos problemas que se derivan de su aplicación. La Ley permite la adjudicación de tierras baldías a todos aquellos colombianos con un patrimonio inferior a 1.000 salarios mínimos, es decir, 640 millones de pesos. Sin embargo, la realidad del país muestra que de los 47 millones de habitantes del país, sólo 162.000 declaran un patrimonio superior a esa cifra (Semana, 2013). En otras palabras, todos los colombianos tienen derecho a ese beneficio y aquellos que no, son los empresarios que disponen de grandes capitales y que dicen ser los únicos que pueden realizar las inversiones necesarias para desarrollar macro proyectos agrícolas con economías de escala.

De hecho, ese es uno de los argumentos más fuertes en contra de la Ley. La  restricción en la acumulación de tierras impuesta por las UAF va en contravía del desarrollo agrario del país. El modelo de las UAF puede ser efectivo en tierras muy fértiles aptas para ser trabajadas por el pequeño campesino como las de Córdoba, Magdalena Medio o el Valle del Cauca. De hecho en estas regiones hay una alta concentración de tierras en latifundios ociosos, disfrazadas de ganadería extensiva, que concentran el mayor potencial del país para una reforma agraria redistributiva (Posada, 2014). Por el contrario, la altillanura del Meta y del Vichada se caracteriza por ser una zona de suelos orgánicos extremadamente ácidos y pobres en nutrientes, que necesita de grandes capitales para volverse productiva por medio de un modelo con economías de escala, en grandes territorios y a mediano plazo (Posada, 2014). El investigador y asesor del Gobierno, Alejandro Reyes, estima que crear suelo orgánico apto para cultivar cuesta 10 millones de pesos por hectárea y la capa vegetal tarda entre 4 y 5 años en crecer, lo cual, lógicamente, se encuentra por fuera de las posibilidades de un campesino dueño de una UAF de 1.725 hectáreas en el Vichada (Canal Capital, 2014).

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Fuente: (Cosmoagro, 2011)
Otro problema que ha tenido la Ley, es la falta de claridad en su interpretación jurídica. La Ley señala que ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos por una extensión superior a la UAF. De acuerdo con la interpretación tradicional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA- y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER- la expresión “inicialmente adjudicados como baldíos” significa baldíos adjudicados en el pasado, incluso antes de la expedición de la Ley en 1994 (Castro, 2013). En materia práctica, esto significa que a una persona a quien le fueron adjudicadas tierras baldías de más de una UAF antes de 1994, debe fraccionar su terreno en varias UAF para poder vender su finca hoy y cumplir con la norma actual. Asimismo, si una persona quiere comprar una finca que fue originalmente baldío de la Nación hace 10 o 20 años, lo podrá hacer siempre y cuando no supere la extensión de la UAF correspondiente.

El problema con esta disposición es que, como se sabe, la mayor parte de las tierras privadas existentes en Colombia fueron originalmente baldíos de la Nación (Castro, 2013). Sin embargo, en la mayoría de los predios es difícil trazar documentalmente el origen de la propiedad  hasta la primera adjudicación como baldío, y en muchos casos no se puede ir más atrás de sentencias de pertenencia y títulos de transferencia entre particulares (Castro, 2013). Considerando solamente los baldíos adjudicados a partir de 1960, es posible identificar 503.191 predios con una extensión total de 19,3 millones de hectáreas que representan aproximadamente el 50% del área total de los predios rurales privados (Castro, 2013).  Es decir, bajo la interpretación tradicional la Ley, ¡la aplicación estricta de la prohibición de acumular tierras originalmente baldías aplica en aproximadamente el 50% de las tierras de propiedad privada!

De igual forma, a pesar de que ninguna ley es retroactiva y se respetan las adquisiciones y acumulaciones superiores a la UAF realizadas antes de 1994, un concepto del Consejo de Estado del año 2009 estableció que no sólo son ilegales las apropiaciones de baldíos posteriores a la Ley 160 de 1994, sino todas las que se remonten hasta 1961 (Consejo de Estado, 2009). Esto último no sólo es absurdo sino inviable ya que dichas transacciones se remontarían a 52 años de historia y dada la informalidad del país, no hay posibilidad de que exista la documentación confiable para poder rastrearlas (Semana, 2013). Aunque los conceptos del Consejo de Estado son apenas opiniones que no exigen obligatorio cumplimiento, sí generan peso y ruido en medio de una controversia como ésta. El gran problema estructural implícito en todo este debate es que nadie sabe cuántas hectáreas son de la Nación ya que la ineficiencia del Estado no ha permitido contar con un inventario real y actualizado de las tierras públicas y privadas. En buena medida, la ausencia del mismo ha servido como un aliciente a la tenencia irregular en la propiedad de la tierra.

La Corte Constitucional también se ha pronunciado frente al tema declarando inexequibles los proyectos agroindustriales dispuestos en el Plan de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 del 2011) que se habrían de desarrollar en el Llano y la Orinoquía, a través de la sentencia C-644 del 2012 (Corte Constitucional, 2012). Hasta la fecha ha habido inversiones por más de 1.000 millones de dólares por varios de los grandes empresarios más importantes de Colombia como Luis Carlos Sarmiento, Alejandro Santodomingo, la familia Eder y empresas como La Fazenda, y se han congelado otras inversiones adicionales por otros 1.000 millones de dólares (Semana, 2013). El reto que tiene el Gobierno, las Cortes y el Congreso es poder encontrar una fórmula que permita un modelo bimodal, que logre la convergencia de la economía campesina y los macroproyectos agrícolas para el desarrollo equitativo y el beneficio mutuo en regiones históricamente apartadas y olvidadas. Hoy, en un posible escenario de post acuerdo, es imprescindible darle seguridad jurídica a los propietarios rurales y definir la manera como se va a alimentar el cacareado Fondo de Tierras que va a distribuir predios a campesinos y a proyectos asociativos. Pero más allá de discutir y resolver el tema de la titulación y la propiedad de las tierras, debemos preguntarnos ¿cómo podemos hacerlas más productivas de tal manera que podamos cumplir con la proyección de convertirnos en la sexta despensa mundial de alimentos y garantizar la seguridad alimentaria del país?

Alejandro Perdomo Barajas 
@aperdomo91
 
Bibliografía
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