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Los baldíos en Colombia – Parte 4

Fuente Imagen: (Verfotosde.org)

En el artículo de la semana pasada, Los baldíos en Colombia – Parte 3, hice una breve exposición del proyecto de ley 223 que busca modificar el régimen sobre tierras baldías reglamentado por  la Ley 160 de 1994. Este proyecto fue aprobado el pasado 11 de noviembre en tercer debate por la Comisión V del Senado, con una votación de 8 votos a favor y sólo 1 en contra, que correspondió al voto del senador Jorge Enrique Robledo. En ese sentido, al proyecto le quedaría solamente un aval frente a la plenaria del Senado para ser sancionado como ley de la República.

El nuevo proyecto de ley se justifica bajo la premisa de que la mayoría de los baldíos con los que aún cuenta la Nación, principalmente aquellos de la Altillanura colombiana, no son aptos para la economía campesina puesto que requieren de grandes inversiones para ser rentables y por lo tanto, tienen vocación para llevar a cabo grandes proyectos agroindustriales. Sin embargo, las críticas al proyecto de ley no se han hecho esperar por parte de congresistas y diversos sectores de la sociedad civil que no reparan en manifestar sus reservas frente al proyecto, argumentando que éste pretende legalizar la acumulación de baldíos –práctica hoy en día prohibida taxativamente por la Ley 160 de 1994- y favorecer la concentración de la tierra en manos de grandes empresarios y multinacionales, desconociendo así, el derecho primario que tienen los campesinos sobre las tierras baldías. En el pasado artículo expuse los argumentos que sustentan el proyecto de ley y en el artículo de hoy, tengo como propósito, exponer las principales críticas contra el proyecto. De esta manera, el lector puede contar con elementos de juicio que le permitan adoptar una posición informada frente a un tema de actualidad y relevancia.

Al igual que en las anteriores iniciativas del Gobierno por modificar la Ley 160 de 1994 –ésta constituye el sexto intento-, el principal opositor ha sido el senador del Polo Democrático, Jorge Enrique Robledo, a quien no le ha temblado la voz para denunciar lo que considera un fraude agrario. Vale la pena recordar que fue el mismo senador Robledo el que reveló las irregularidades en la compra de terrenos baldíos por parte de la multinacional Cargill –la mayor comercializadora de materias primas agrícolas del mundo-. Entre el 2010 y el 2012, Cargill adquirió 39 predios en el departamento del Vichada que sumaron un total de 52.576 hectáreas por un precio superior a los $73 mil millones de pesos (El Espectador, 2013). Normalmente, esto sería considerado un negocio legítimo si no fuera por el hecho de que los terrenos adquiridos fueron adjudicados como baldíos a campesinos y por ende, les aplicaba la restricción impuesta por la Ley 160 de 1994 que prohíbe expresamente la acumulación de más de una UAF en tierras tituladas inicialmente como baldíos. La estrategia jurídica para burlar la ley, diseñada por la prestigiosa firma de abogados Brigard & Urrutia, consistió en la constitución de 36 sociedades por acciones simplificadas (S.A.S) para comprar uno por uno, los 39 predios. Estas sociedades de papel reportaron un mismo domicilio en Bogotá, idénticos representantes legales o revisores fiscales, miembros repetidos en juntas directivas y la misma actividad de cultivo de cereales (El Espectador, 2013). Cargill no fue la única empresa que violó la ley. También siguieron la misma estrategia empresas como Riopaila Castilla, Poligrow, Mónica Semillas y otras 11 empresas más. Las denuncias del senador Robledo llevaron a la renuncia del entonces embajador en Washington y socio de la mencionada firma de abogados, Carlos Urrutia, a la investigación por parte de la Contraloría de las empresas implicadas y posteriormente, al retiro del proyecto de ley por parte del Gobierno. Más adelante, el Gobierno volvió a presentar una iniciativa similar a la anterior para permitir la acumulación de baldíos con miras al desarrollo de proyectos agroindustriales, pero esta vez, en el Plan de Desarrollo 2010-2014. Nuevamente, el senador Robledo demandó los artículos correspondientes frente a la Corte Constitucional que terminó por darle la razón, declarándolos inexequibles.

Área (Hectáreas)
Caso Riopaila 36.641,77
Caso Organización Luis Carlos Sarmiento Angulo 14.710,11
Caso Manuelita Yopal 14.012,00
Caso Manuelita San Martin 5.439,57
Caso Camilo Pabón 4.216,00
Caso Poligrow 5.557,00
Caso Guarrojo 8.330,20
Caso Timberland 13.253,92
Cas Grupo Mónica Colombia S.A.S. 12.238,03
Caso Carlos Aguel Kafruni 10.636,03
Caso Fiducia Helm trust SA Predio “El Brasil” 16.350,00
Caso Familia Iragorri 3.816,61
Caso Familia Lizarralde – Ocampo 5.064,00
Caso Multinacional Cargill 66.384,09
Total Área 101.180,57

Fuente: (Senado de la República de Colombia, 2015).

En el presente proyecto de ley, el senador Robledo y el Representante a la Cámara, Inti Asprilla, volvieron a manifestar las mismas inquietudes de la iniciativa pasada, pues a excepción de unas pequeñas modificaciones, el nuevo proyecto de ley es idéntico al anterior y pretende los mismos objetivos. El proyecto de ley 223 de 2015 plantea un modelo de desarrollo agrícola fundado bajo el principio según el cual los proyectos asociativos entre empresarios y trabajadores agrarios, con o sin tierra, pueden generar actividades de producción a gran escala que permitan maximizar la productividad de la mano de obra y reducir los costos unitarios de producción. En ese orden de ideas, el proyecto de ley pretende declarar unas Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) para adelantar proyectos agroindustriales con economías de escala y de caracter asociativo.

La crítica principal que se le hace al proyecto de ley es que viola, de manera flagrante, la restricción en la acumulación de baldíos reglamentada por la Ley 60 de 1994. De acuerdo con la Ley 160, no es permitida la acumulación de más de una Unidad Agrícola Familiar (UAF) en tierras inicialmente adjudicadas como baldíos. Por el contrario, el proyecto de ley 223, en el artículo 9, establece que en las Zidres, el ejecutor del proyecto podrá: arrendar, utilizar, explotar, adquirir, recibir en aporte predios obtenidos lícitamente o asociarse con los propietarios que no deseen desprenderse del derecho del dominio, hasta completar el área requerida para el proyecto productivo. Es decir, se rompe por completo la restricción de la UAF que tuvo como objetivo en su formulación, lograr que los terrenos inicialmente adjudicados como baldíos permanecieran en la economía campesina y no fueran a parar a manos de grandes empresarios. Lo más grave del asunto es que esta ley le abriría la puerta a la legalización de tierras que fueron adquiridas de forma ilegal, como en el caso de Cargill o Riopaila Castilla, ya que el artículo 12 permite “sanear las situaciones imperfectas garantizando la seguridad jurídica” en las zonas declaradas como Zidres. A pesar de que la versión aprobada por la Comisión V de la Cámara estableció una restricción que excluye a los baldíos adjudicados después de la Ley 160 de 1994, ésta va en contravía directa de los conceptos jurídicos emitidos por el Consejo de Estado, la Contraloría y la Corte Constitucional que afirman que la prohibición de acumular tierras con antecedentes de baldíos, aplica a todas las adquisiciones posteriores a la Ley 160, independientemente del año de su adjudicación (OXFAM International, 2015).

ley zidres

Fuente: (Alianza Verde Sopetran, 2014)

Otra gran crítica al proyecto se encuentra frente a la titulación de terrenos baldíos como tal. Si bien el artículo 7 establece que los terrenos baldíos podrán ser entregados en concesión, arrendamiento o cualquier otra modalidad contractual no traslaticia de dominio y sólo tendrá lugar cuando se trate de proyectos productivos que integren como asociados al pequeño o al mediano productor, el derecho de los campesinos no se puede reducir a la mera formalidad de contar con un título de propiedad sobre un predio, sino que el Estado debe garantizarles que puedan disponer libremente de sus tierras, es decir, que tengan el poder para decidir qué hacer con ellas. Pero, al declarar las Zidres como zonas de utilidad pública e interés social en el artículo 1 del proyecto de ley y de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, se abre la puerta a la expropiación de la tierra en caso de que el campesino no siga los lineamientos y criterios de productividad definidos por  la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria (UPRA) y se oponga a entrar en el régimen de transición.

Finalmente, la alianza entre campesinos e inversionistas que propone la ley para el desarrollo de los proyectos agroindustriales deja muchas dudas, a tal punto que el senador Robledo las ha llamado “asociaciones entre zorros y gallinas” por su carácter desigual y asimétrico (Canal Capital, 2014). En las alianzas propuestas en el proyecto de ley 223, los campesinos quedan sometidos a lo que decidan los gestores del proyecto agroindustrial ya que no se especifica en absoluto, ninguna participación campesina en las decisiones estratégicas que se adopten en el marco de estas alianzas. Debería precisarse el derecho de los campesinos a contar con voz y voto en los órganos de dirección de los proyectos productivos, pues de lo contrario, su papel se reduciría a aportar su tierra y su fuerza de trabajo, quedando relegados a ser simples jornaleros al servicio de grandes terratenientes. Tampoco se les garantiza a los campesinos derechos mínimos para que vivan en condiciones dignas. Por ejemplo, no se precisa la forma como se remunerará a los trabajadores agrarios que se asocien. ¿Cómo se repartirán las utilidades? ¿Los campesinos tendrán derecho a parte de las utilidades? En cuanto a las condiciones laborales, ¿Podrán las empresas gestoras contratar a sus trabajadores, incluidos los campesinos que se asocien, a través de terceros o deberán hacerlo directamente? ¿Les garantizarán a los campesinos contratos de estabilidad laboral? ¿Los salarios deberán ser superiores al mínimo? (Senado de la República de Colombia, 2015) Como se puede observar el proyecto de ley deja muchas inquietudes que por acción deliberada o por omisión, vulneran los derechos de los trabajadores agrarios.

baldios 4

Fuente: (Canal Capital, 2014)

Los defensores del proyecto, como el superintendente de Notariado y Registro, Jorge Enrique Vélez, argumentan que ésta es una iniciativa para potenciar la productividad. Según el superintendente, el 77% de los baldíos adjudicados en el pasado fueron vendidos casi de inmediato (Dinero, 2015). Por eso, se buscó una fórmula para promover el trabajo de grandes, pequeños y medianos empresarios, porque se sabe que se requieren grandes inversiones. El proyecto busca emular la experiencia del “cerrado brasileño” en el que Brasil, mediante la puesta en producción de la soja, azúcar, café, jugo de naranja, carne de aves, carne bovina, tabaco y etanol a gran escala, logró transformarse en uno de los principales productores agrícolas a nivel mundial. En el año 2007, el sector agropecuario brasilero representó el 37% de los empleos y el 36,4% de las exportaciones de ese país (Senado de la República de Colombia, 2015). A pesar de que ésta pareciera ser una opción atractiva para Colombia, existe una diferencia significativa con el caso brasilero y es que desde 1973, Brasil llevó a cabo una gran inversión pública en investigación y desarrollo agropecuario a través de la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA). Esta empresa, adscrita al Ministerio de Agricultura, produjo importantes innovaciones tecnológicas que volvieron la tierra más productiva. Por ejemplo, se logró reducir los niveles de acidez del suelo a través de una bacteria que ayudó a fijar el nivel de nitrógeno, volviendo terrenos infértiles aptos para la producción, se crearon nuevas variedades de pastos y se adoptaron prácticas más efectivas para el cultivo y el barbecho, entre otras. En cambio, el proyecto presentado por el Gobierno para desarrollar la Altillanura deja en manos de las asociaciones las innovaciones agropecuarias y tecnológicas, haciendo poco probable la replicación del éxito brasilero. 

 Recientemente ha salido a la luz pública un estudio realizado por la Universidad Javeriana, la Universidad de los Llanos y OXFAM que desvirtúa el argumento sobre el que se basa el proyecto de ley 223 que sostiene que las tierras de la Altillanura no son aptas para la producción agrícola familiar. Los investigadores de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Javeriana y de la Universidad de los Llanos analizaron en profundidad a 10 familias campesinas en parcelaciones de Puerto López, Meta. Las conclusiones del estudio señalan que 1)  los ingresos obtenidos por la agricultura familiar en la altillanura superan ampliamente, entre 3 y 15 veces, la alternativa de arrendamiento de tierra que proponen los agroindustriales de la zona; 2) que la agricultura familiar en la Altillanura es altamente eficiente y 3) que puede desarrollarse sin la tutoría de los grandes empresarios agroindustriales y sin hacer alianzas productivas con ellos (BusinessCol, 2015). Aunque el estudio está bien documentado, abre la puerta para reconsiderar la viabilidad de la agricultura familiar en la Altillanura colombiana, y más importante aún, resalta la importancia de vincular investigaciones académicas en el diseño de políticas públicas, se debe tener en cuenta que únicamente se documenta la experiencia de 10 familias campesinas de una misma región. Habría que analizar qué tanto se pueden extrapolar los resultados de la investigación a otras regiones de la Altillanura colombiana con condiciones de productividad diferentes. Sin embargo, si se llegase a comprobar de forma científica la inviabilidad de la Altillanura para desarrollar proyectos de economía campesina, tampoco deberíamos satanizar la empresa privada y, sin eufemismos, dejar el desarrollo de la Altillanura en manos de los empresarios nacionales que cuentan con el capital para hacerlo. De manera simultánea, se podría adelantar una reforma agraria en tierras más fértiles como las del Magdalena Medio, donde existen grandes latifundios ociosos, de caracter especulativo y disfrazados de ganadería extensiva, que podrían ser aprovechados por familias campesinas para su subsistencia. No nos sirve mandar a los campesinos a la periferia, entregándoles tierras infértiles desprovistas de bienes públicos como carreteras para sacar sus productos o asistencia técnica para mejorar su productividad y condenándolos así, a la pobreza eterna (Alejandro Reyes Posada, 2015). Pero, hasta que se compruebe la inviabilidad campesina de la Altillanura colombiana, lo prudente es retirar el proyecto de ley acogiéndose al principio jurídico de precaución. 

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Fuente: (Clarín, 2014)

Otro aspecto a tener en cuenta en esta discusión es que aproximadamente, el 50% de la propiedad rural privada fue inicialmente titulada como baldío de la Nación (Castro, 2013)Por lo tanto, la aplicación irrestricta de la Ley 160 en la recuperación de terrenos que excedan el límite impuesto por la UAF es completamente inviable. Es imprescindible respetar los derechos de propiedad de quienes han desarrollado una producción agraria íntegra, han pagado impuestos y generado empleo, aún si poseen más de una UAF, ya que el Estado es en gran parte responsable del desorden jurídico y el vacío normativo, por su inoperancia e incapacidad de hacer cumplir la ley. Sin embargo, el Estado sí debe adelantar procesos de recuperación de terrenos baldíos privatizados cuando estén en conflicto con ocupantes campesinos que reclamen su adjudicación; cuando fueron ilegalmente titulados por razones especulativas de acaparamiento para valorizar, sin explotación adecuada del potencial productivo; y cuando estén en zonas de alta concentración de la propiedad y de falta de acceso a la tierra por parte de pequeños productores (Alejandro Reyes Posada, 2015).

En conclusión, el proyecto de ley 223 modifica subrepticiamente el régimen de baldíos y el espíritu social plasmado en la Ley 160 de 1994. Si se aprueba esta ley, se permitiría la acumulación predios con antecedentes de baldíos, se aprobaría la entrega de tierras en concesión a grandes capitales por largos periodos de tiempo, se favorecerían los procesos de extranjerización de la tierra, se legalizaría la adquisición ilegal de tierras baldías, y los campesinos entrarían formar a asociaciones desiguales e inciertas a riesgo de ser expropiados por no cumplir con los criterios de productividad de la UPRA. Lejos de ser un proyecto que fomente la productividad y la modernización del campo, los colombianos estamos siendo testigos de una contrarreforma agraria que vulnera los derechos del campesinado y premia a los grandes terratenientes y multinacionales extranjeras. No deja de ser especialmente inverosímil e irónico que un Gobierno que hace todo tipo de concesiones para lograr firmar un acuerdo de paz de un conflicto originado en la propiedad desigual de la tierra, presente simultáneamente un proyecto de ley que desconoce derechos adquiridos y concentra aún más la tierra, apalancándose en las mayorías parlamentarias que tiene en el Congreso. Esperemos, como en ocasiones anteriores, que la Corte Constitucional vuelva a pronunciarse, declarando la ilegalidad de este adefesio y restaurando la confianza de los colombianos en las instituciones jurídicas. De hecho, la probabilidad de que esto ocurra es alta pues ya varios dirigentes indígenas han declarado la inconstitucionalidad del proyecto porque unas de las Zidres presupuestadas tocan áreas de resguardos indígenas y no se ha hecho ninguna consulta previa con las comunidades al respecto (KienyKe, 2015). Es necesario retirar el proyecto de ley 223 de 2015 para que el país pueda, de manera juiciosa, frentera y con la participación de numerosos actores, llegar a un consenso frente a qué política de desarrollo agrario es la más conveniente. Sea cual sea debe respetar los derechos de los campesinos pobres, darle seguridad jurídica a la propiedad rural, reconocer derechos ya adquiridos y por qué no, considerar la posibilidad de adelantar proyectos agroindustriales en zonas que así lo exigen y únicamente, en cabeza de nacionales. 

 

Alejandro Perdomo Barajas

@aperdomo91

 

Bibliografía

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